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AFRIKA/972: 30 Jahre "Southern African Development Community" (SADC) (afrika süd)


afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
Nr. 5/6, November/Dezember 2010

30 Jahre SADC

Von Martin Adelmann


Zum 30. Geburtstag gibt sich die "Southern African Development Community" (SADC) zuversichtlich. Trotz ungelöster politischer und wirtschaftlicher Probleme und einer eher mageren Bilanz im letzten Jahrzehnt ist die Hoffnung auf eine Vertiefung der Integration in der nächsten Dekade nicht ganz unbegründet.


Schaut man dieser Tage auf die vor einiger Zeit neu gestaltete Homepage der SADC (www.sadc.int)(1), fallen dem Betrachter drei Dinge ins Auge: Erstens ein halbstündiges Video mit dem Titel "The Birth of SADC", in dem vor allem der Befreiungskampf heroisch thematisiert wird. Zweitens ein Banner, das vollmundig das Jubiläumsmotto "30 Years of Progress" verkündet. Drittens: Die Homepage ist wieder einmal kaum funktionsuntüchtig, viele Links laufen ins Leere. Glorifizierung der Vergangenheit, hochfliegende Pläne und ein Mangel an Umsetzung: Der Internetauftritt spiegelt viele der Probleme wider, mit denen die Regionalorganisation in den letzten Jahr(zehnt)en zu kämpfen hatte.

Nachdem die SADCC 1980 mit dem Ziel aus der Taufe gehoben wurde, durch (geberfinanzierte) wirtschaftliche Kooperation die politische Front gegen Südafrika zu stärken, und damit zunächst erfolgreich war, stellte sich mit dem Ende der Apartheid die Sinnfrage. Dem Regionalismustrend der Zeit folgend entschied sich die Region unter Einbeziehung Südafrikas zu vertiefter Integration. Aus der Coordination Conference (SADCC) wurde 1992 die Community (SADC). In zahlreichen Protokollen wurden sektorale Ziele festgelegt und die Kooperation auch auf die Bereiche Politik! Sicherheit und Freihandel ausgedehnt. Doch der Kampf um die politische Vormacht (insbesondere Simbabwe vs. Südafrika) und die mangelnde Institutionalisierung brachten die Integration in den 1990er-Jahren fast zum Stillstand.

Eine große Strukturreform sollte 2001 den Durchbruch bringen, insbesondere durch die Zentralisierung der funktionalen Kooperation am Sekretariat in Gaborone. Die ursprünglich auf zwei Jahre angesetzte Reform dauerte dann aber bis Mitte des Jahrzehnts (vgl. afrika süd 5/2005). Personalfluktuation, Schwierigkeiten bei der Stellenbesetzung (auch aufgrund der Länderquoten), ein Stellenplan, in dem wichtige Positionen auf Arbeitsebene aus Haushaltsgründen zunächst nicht besetzt werden konnten, und die räumliche Auslagerung der zahlreichen neuen Mitarbeiter in temporäre Büros waren einige der Gründe, weshalb die SADC viele Jahre nur eingeschränkt arbeitsfähig war.


Reform nach der Reform

Um die Organisation handlungsfähiger zu machen, wurde in den letzten Jahren in einigen Bereichen nachjustiert. Die "Reform nach der Reform" umfasste insbesondere die Bereiche der institutionellen Struktur, eine Reorganisation des Sekretariats sowie eine inhaltliche Fokussierung.(2)

Strukturell waren im Zuge der Reform 2001 die sektoralen Fachministerkomitees durch ein neues Integrated Committee of Ministers (ICM) ersetzt worden, das die Arbeit des Sekretariats steuern sollte. Neben den Entscheidungsgremien Council (Ministerrat) und Summit (Staats- und Regierungschefs) sollte so der Einfluss der Mitgliedsstaaten auf die inhaltliche Ausrichtung der Kooperation gewahrt werden. Schnell stellte sich jedoch heraus, dass das heterogen besetzte ICM eine fachliche Steuerung nicht gewährleisten konnte und die politische Steuerung ohnehin durch den Council erfolgte. Dem Beispiel der Wirtschafts- und Finanzminister folgend, die ihre sektoralen Ministertreffen auch ohne formale Grundlage weitgehend beibehalten hatten, wurde deshalb die fachliche Steuerung wichtiger Kooperationsbereiche wieder an sechs sektorale Ministerkomitees vergeben und das ICM 2008 aufgelöst.

Auch die interne Struktur des Sekretariats wurde noch einmal reformiert. Dem Exekutivsekretär unterliegen neben der Gesamtsteuerung nun nur noch einige Querschnittsbereiche sowie das sensible Politik- und Sicherheitsdirektorat (OPDS). Ein Stellvertreter ist für die Integrationsprogramme und damit die inhaltliche Arbeit zuständig. Ein neu hinzugekommener zweiter Stellvertreter verantwortet mit dem Bereich Finanzen und Verwaltung die internen Abläufe. Die Verantwortungsbereiche sind nun klarer umrissen als zuvor. Das Gipfeltreffen 2009 bestätigte den Mosambikaner Thomás Salomão im Amt des Exekutivsekretärs und den Angolaner João Samuel Caholo als Stellvertreter für Regionalintegration. Mit Emilie Ayaza Mushobekwa (DRC) als Stellvertreterin für Finanzen und Administration wurde 2010 erstmals eine Frau in eine Führungsposition gebracht.

Neben den Strukturen standen auch die Inhalte der Kooperation auf dem Prüfstand. Die zu Beginn des Jahrzehnts vorgelegten Integrationspläne, der Regional Indicative Strategic Development Plan (RISDP) und der Strategic Indicative Plan for the Organ (SIPO), glichen einer weitreichenden Wunschliste, die nahezu sämtliche Bereiche umfasste. Diese Integrationsagenda war mit den vorhandenen Ressourcen nicht zu bewältigen, in einigen Fällen mussten auch der Mehrwert und die Praktikabilität eines regionalen Ansatzes hinterfragt werden.

2007 verständigte sich der Ministerrat deshalb darauf, die Integration künftig auf die folgenden Bereiche zu priorisieren: 1) Handel und ökonomische Integration; 2) regionale Infrastruktur; 3) Politik, Verteidigung und Sicherheit; 4) Sonderprogramme in den Bereichen Ernährung, Umwelt, natürliche Ressourcen; Soziale Entwicklung; Gesundheit; Gender; Statistik sowie Wissenschaft und Technologie. Aufgrund dieser Vorgaben müssen nun die Integrationspläne angepasst werden.


Neues Hauptgebäude

Mit dem Bezug des neuen Hauptgebäudes(3) in Gaborone, das im Rahmen eines Sondergipfels am 20. November 2010 feierlich eröffnet wurde, kommt das Jahrzehnt der SADC-Reform nun zu einem Ende. Der SADC-Vorsitzende, der namibische Präsident Hifikepunye Pohamba, würdigte den Bau als ein "Symbol der Einheit" und eine "Demonstration des Bekenntnisses der Verbundenheit" der Mitgliedsstaaten.


Ungelöste Probleme

Doch die internen Fortschritte können nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Regionalgemeinschaft auch am 30. Jahrestag vor ungelösten wirtschaftlichen und politischen Herausforderungen steht. Im wirtschaftlichen Bereich ist zwar die SADC-Freihandelszone wie geplant 2008 etabliert worden (mit Übergangsfristen bis 2012), prinzipielle Fragen der Doppelmitgliedschaft von Staaten in verschiedenen Regionalorganisationen und der Spaltung der Region durch die von der EU geplanten EPAs sind aber ungelöst. Die ursprünglich für 2010 geplante Zollunion ist deshalb erst einmal verschoben, stattdessen planen SADC, Comesa und EAC zunächst eine gemeinsame Freihandelszone vom Kap bis Kairo einzurichten.

Dass der Abbau von Zollschranken angesichts eines in vielen Staaten nur rudimentär ausgebildeten Industrie- und Dienstleistungssektors und einer mangelnden Infrastruktur alleine die Wirtschaft der Region kaum beflügeln wird, bleibt auch im Jubiläumsjahr dagegen weitgehend unhinterfragt.

Im politischen Bereich haben sich zum Dauerkonflikt DR Kongo und der Simbabwe-Frage, in der Jacob Zuma von Thabo Mbeki die offizielle SADC-Vermittlerrolle übernommen hat, weitere politische Konflikte in Lesotho, Swasiland und jüngst in Madagaskar hinzugesellt. Zwar konnte die SADC bisher keines der Probleme effektiv lösen (und wird dafür zum Teil hart kritisiert), jedoch ist bemerkenswert, dass die Regionalgemeinschaft in allen Konflikten inzwischen als die Institution wahrgenommen wird, die die Zuständigkeit für die Vermittlung besitzt (im Gegensatz zur rivalisierenden Comesa, die 2009 Robert Mugabe sogar den Vorsitz anvertraut hat).

Auch wenn aus protokollarischen Gründen die Communiqués der Gipfeltreffen stets diplomatisch formuliert sind, so hat es in den letzten Jahren hinter verschlossenen Türen bei regulären und zahlreichen Sondergipfeln immer wieder heftige Auseinandersetzungen gegeben (insbesondere in Bezug auf Simbabwe). Im Falle Madagaskars zückte die SADC rasch die Rote Karte und schloss das Land nach dem Umsturz vorübergehend aus. Der ehemalige mosambikanische Präsident Joachim Chissano fungiert hier als SADC-Vermittler. Auch der Aufbau einer SADC-Eingreiftruppe im Rahmen der AU ist im Prinzip inzwischen abgeschlossen. Es handelt sich nicht um eine stehende Truppe, sondern um nationale Kontingente, die die Staaten im Ernstfall zur Verfügung stellen können. Die Eingreiftruppe wird von einem kleinen Planungsstab koordiniert. Einen Praxistest musste sie bisher allerdings noch nicht bestehen.


Supranationale Integration?

Nach einem Jahrzehnt Reform und Beschäftigung mit sich selbst stellt sich sowohl im wirtschaftlichen als auch im politischen Bereich zunehmend die Frage nach der Bereitschaft der Staaten, auch tatsächlich Macht an die Gemeinschaft abzugeben, d.h. von einer zwischenstaatlichen Kooperation zu einer wirklichen Integration mit supranationalen Elementen überzugehen. Im Bereich der Wirtschaftsintegration steht dieser Schritt bei der möglichen Gründung einer Zollunion bevor. Neben der Höhe einheitlicher Zollsätze wird vor allem die Verteilung der Gelder zur Diskussion stehen. Dies ist bereits in der kleineren SACU ein Dauerkonflikt. Da verstärkte wirtschaftliche Integration auch eine Ungleichverteilung der Gewinne bedeutet (zugunsten des wirtschaftlichen Zentrums Südafrika), stellt sich verstärkt die Frage nach finanziellen Transferleistungen (vgl. nachfolgenden Beitrag). Ein seit langem vorgesehener SADC Development Fund, der nicht nur Projektkredite, sondern echte Transferzahlungen enthalten könnte, ist hier ein zentrales Element der Diskussion.

Im Bereich der politischen Integration hat die SADC in den letzten Jahren mit der Wahlbeobachtung und dem SADC-Tribunal zwei Instrumente geschaffen, mit denen die Gemeinschaft auf unterschiedliche Weise an der einst unantastbaren politischen Souveränität der Mitgliedsstaaten kratzt. Während das Urteil über die Anerkennung von Wahlen immer eine politische Entscheidung der Mitgliedsstaaten ist, steht mit dem SADC-Tribunal seit 2005 eine unabhängige juristische Institution zur Verfügung. Der aufsehenerregende Fall Campbell vs. Simbabwe, in dem das Tribunal die Landenteignung in Simbabwe für Unrecht erklärte, ist inzwischen zum Testfall für die Anerkennung supranationaler Entscheidungen geworden. Bleibt Simbabwes Haltung der Nichtanerkennung des Tribunals und der Nichtumsetzung des Richterspruchs unwidersprochen, bedeutet dies einen herben Rückschlag für eine tiefere Integration. Um Zeit zu gewinnen, hat die SADC das Tribunal erst einmal auf Eis gelegt.

Ein externes Gutachten einer schweizerischen Consultingfirma soll die Zuständigkeiten des Tribunals und dessen Rolle innerhalb der SADC näher beleuchten. Bis ein Ergebnis vorliegt, werden keine neuen Fälle angenommen. Die Vorgehensweise, sich um politisch heikle Entscheidungen zu drücken und stattdessen externe Gutachten anfertigen zu lassen, ist nicht neu. Sie entpolitisiert den oft schwierigen Integrationsprozess und ermöglicht so das Fortbestehen der Gemeinschaft, allerdings nimmt man nicht nur zeitliche Verzögerungen in Kauf, sondern beraubt sich auch selbst ein Stück weit der Ownership über den Integrationsprozess und die politische Gestaltung der Region.

Auch im nächsten Jahrzehnt wird die SADC unterschiedliche wirtschaftliche und politische Interessen ausbalancieren müssen. Der Slogan "SADC 2010: One team, 15 nations", mit dem die Gemeinschaft im jahre der WM und des Afrika-Cups um Aufmerksamkeit und Investitionen wirbt, ist zwar ein Bekenntnis zur Einheit, kann aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass nicht alle Teammitglieder sich bedingungslos den gemeinsamen Zielen unterordnen. Ein als eingespieltes Team agierendes Sekretariat könnte aber, der funktionalen Integrationslogik folgend, die Gemeinschaft in Zukunft Stück für Stück voranbringen. Dies gilt auch für die Zivilgesellschaft, die sich über die Grenzen hinweg zum SADC Civil Society Forum zusammengeschlossen hat und dem Gipfeltreffen regelmäßig seine Forderungen übermittelt. Die prinzipielle Einsicht, dass die Staaten des Südlichen Afrika den regionalen wie globalen Herausforderungen nur gemeinsam begegnen können, bestreitet zumindest am 30. Geburtstag niemand.


Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am
Arnold-Bergstraesser-Institut Freiburg.


Anmerkungen

(1) Ende der 1990er Jahre entstand eine erste, rudimentäre SADC-Homepage. Mit finnischer Hilfe wurde in den Jahren 2002-2004 eine erste funktionstüchtige Seite errichtet. In neuem Layout stellte SADC in der zweiten Hälfte des Jahrzehnts dann mehr und mehr Informationen online und gestaltete Unterseiten zu einzelnen Themen. Die jüngste Version mit Intranet, Extranet und vielen Unterseiten, potenziell in drei Sprachen, ist in der Praxis noch nicht voll funktionstüchtig.

(2) Eine detaillierte Ausführung findet sich in: Leda Giuffrida und Helmut Müller-Glodde: Strengthening SADC institutional structures. In: Anton Bösle et al.: Monitoring Regional Integration in Southern Africa. Yearbook 8. S. 120 ff.

(3) Das Gebäude wurde bereits 2009 bezogen. Erbaut wurde es Im Rahmen einer Public-Private-Partnership zwischen SADC und der Firma Bongwe Investments. Die Regierung Botswanas stellt den Baugrund für eine Dauer von 99 Jahren zur Verfügung. Das Gebäude befindet sich im neuen CBD von Gaborone, Plot 54385.


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Quelle:
afrika süd - zeitschrift zum südlichen afrika
39. Jahrgang, Nr. 5/6, November/Dezember 2010, S. 60-62
Herausgeber: informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
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Tel.: 0228 / 46 43 69, Fax: 0228 / 46 81 77
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"afrika süd" erscheint mit 6 Heften im Jahr
Jahresabonnement Euro 35,-


veröffentlicht im Schattenblick zum 12. März 2011